沈友娣 褚家佳
党的二十届三中全会提出，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。农村集体经济组织包括由法律规定属于农村集体所有的自然资源、生产设施、经济项目、技术资源和资金等。其中，自然资源主要指土地，包括森林、山岭和滩涂等。农村集体经济组织整合资源能力的强弱，决定着小农户实现农业机械化、生产性服务社会化的程度和质量，也决定着带动小农户共同富裕的速度和效果。
农村集体经济组织进行土地资源整合的必要性
农村土地经营制度一直是农业农村改革与发展的主线。从1958年的人民公社到1978年小岗村“大包干”变革，在保持土地集体所有的产权制度下，进行的包产、包干、包地和家庭经营，实现了农村土地所有权与承包经营权的分离，赋予农户对土地经营的实施权及其基础上的财产支配权，农户家庭经营主体地位由此确立。
从“大包干”到土地承包期第一轮15年不变、第二轮30年不变、继续延长30年不变，强化了农民对土地承包权的稳定预期，旨在鼓励农民增加投资，保护地力。由此，农民作为农村集体组织的成员，天然地享有均等的土地使用权（也称土地“均包制”），随之产生了集体组织成员变化所带来的地块不断分割问题。
此后，农地经营制度改革的重点转向稳定地权和流转赋权两个方面。然而，土地承包权作为农民的基本财产，在“均包制”赋权起点已人格化，也就是说农民的土地承包权是由第二轮承包期初的农村集体组织成员身份决定的，又在新一轮土地“确权”“确四至”（明确东南西北四个方位与相邻地块的界线）中得到身份强化，土地细碎化和低效化现象未能在流转中得到根本改变。显然，面向机械化、特色化、社会化的种植和养殖需要，土地资源整合已非常必要。
农村集体经济组织进行土地资源整合的可行性
农村集体经济组织作为土地“所有者”，在资源整合上具有不可替代性。整合集体资源，需以合法身份保障成员权益，还需结合乡村发展规划，运用乡村“关系治理”才能实现。就乡村现有主体而言，行政性组织往往缺乏市场意识，小农户势单力薄，“下乡资本”没有集体资源整合的信誉和资格，而农村集体经济组织是农村土地的所有者，天然地承担着土地资源整合的责任和义务。
农村集体经济组织作为基层“经营者”，能将土地价值激活和小农户诉求结合起来，形成资源整合方案；该组织的主要成员长年奋战在农村经济工作第一线，具有良好的公信力，能形成资源整合的动员力量；该组织是国家权力在基层的延伸，能够对接政府，承接各级财政支持项目，为资源整合提供资金；该组织根植乡村社会，能利用具有乡土特色的约束规范和行为逻辑，一体化推进土地资源整合。
农村集体经济组织开展土地资源整合的经验
2019年8月至2022年6月，我省为巩固完善农村基本经营制度，进行了第三轮农村改革试验区试点。作为24个试验区之一，亭湖区5个组级集体经济组织（即村民小组）根据民意，在保障土地承包权基础上，放活土地经营权，开展“小田变大田”试点。
首先，将参加试点的431家农户的2790亩、1123块小田进行整合治理，建成147块高标准大田，面积增加了176亩。然后，将大田分成三个区块。第一区块为“自种区”，规划给准备自行耕种的101家小农户，优先在靠家、靠路、靠河位置集中安排。第二区块为“流转区”，规划给不准备继续种地的330家小农户，再由村、组集体经济组织协调，将这1732亩土地统一发包，转由8个家庭农场种植稻麦，保证小农户出得去。第三区块为“预留区”，规划给将来可能返乡种田的成员和新增成员，让离乡成员回得来，还让新增成员有保障，该地块暂时租给种植大户或由村集体经济组织直接经营。最后，田块集中连片推进了“耕种防收”社会化服务，使每亩农地平均经营成本降低120元，有效提高生产效率。
2022年，该经验做法在亭湖区全面实施，全区66196家农户的36.22万亩承包地，由19.75万块整合成4.08万块，新增高产田超4.2万亩，新增家庭农场204个，并获得“三好”评价。一是“种好田”，通过综合整治和高标准农田建设，普遍提高农地质量；二是“好种田”，田块与道路、桥梁、闸道相通连，方便运输、灌溉、种植、防虫和收割活动统一开展；三是“种田好”，种植成本降低，促进粮食种植收益提升。2023年，该经验被中央一号文件吸收。2024年，省农业农村厅在亭湖区举办“小田变大田”培训班，将试点范围扩大到苏中苏北8个设区市。
该案例表明，在非农就业机会较多地区，大多数小农户的农地流转意愿较为强烈，应更加关注农地流转费，而不是地块位置和质量。所以，“确权不确地”保留了集体成员的土地承包权，保证现有成员出得去和回得来，还保证新增成员有权益，促成了小农户对地块“四至”执念的突破，为农地整合提供了可行的操作思路和方法。
该案例还表明，开展大田作物的机械化耕种、特色产品的规模化种养和生产社会化分工，成为小农户的迫切诉求。集体经济组织办成单个小农户办不好和不好办的事，为小农户进行相同或相近种类产品的种植提供了外部规模化经营条件，有利于小农户共享技术、信息、农机和储运服务，促进降本、提质和增效，这是农地整合取得成功的内在原因。
综合提升土地资源整合效果的探索
为提升土地资源整合效果，扛起东部沿海大粮仓的责任，亭湖区在农业农村主管部门指导下，开展了三项探索工作。其一，建立土地流转合理价格的形成机制，保障土地流转平稳有序。按“指导限价+积分评价”原则，限制农地流转价格非理性上涨，将亩均流转价格从1300元调整至1080元，并规范经营主体行为；按“履约保证金+先付租金后种田”原则，降低土地流转违约风险，保障土地流出户的合理收益。该机制被2024年中央一号文件吸收。其二，针对粮食设施用地“小、散、乱”现象，按照每个点位平均覆盖2万亩服务半径的标准，系统建设粮食生产综合服务中心，解决小农户、家庭农场的粮食生产配套服务问题。其三，2021年以来，依托江苏第三轮农村改革试验，引导支持连续规模种粮的家庭农场主升级养老保险。按“一户一人、先缴后补”原则，将原来每人每年参保城乡居民养老保险600元，升级后超5000元，区政府给予2500元定额补贴，缴满15年、年满60周岁以后，每月养老保险待遇从288元增加至800元，稳定职业种粮队伍。
随着土地资源的逐步整合，农村集体经济组织面向生态农业、观光农业、休闲农业、文创农业、康养农业等新业态、新产业，将在乡村复合生态系统、自然景观、民俗风情、文化创意、经济项目，以及相关服务方面，迎来新的立体化集体资源整合空间。
（沈友娣为盐城工学院教授；褚家佳为盐城工学院经济管理学院副教授、盐城工学院公共安全与应急管理研究中心研究员，博士。本文为国家社会科学基金项目“新型农业经营主体带动小农户融入农业产业链能力研究”〈20BGL169〉、省高校哲学社会科学研究项目“全面推进乡村振兴下苏北低收入农户特征研判与防贫策略研究”〈2021SJA19019〉阶段性成果）