袁垚

城市是人民幸福生活的家园，是高质量发展的重要载体。当前，我国城镇化已进入由大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段，城市更新成为推动城市内涵式发展、提升治理能力现代化的关键举措。市委八届十二次全会指出，深入实施城市更新行动，不断提升城市精细化管理水平，加快建设现代化人民城市。党的二十大和二十届三中、四中全会与中央城市工作会议多次强调实施城市更新行动、建立可持续更新模式。习近平总书记指出：“城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。”这些部署和要求为高质量推进城市更新指明了方向。

以系统观念校准更新理念，从物理改造转向价值重塑。城市更新并非简单的旧城翻新、拆旧建新，而是集空间优化、功能升级、产业培育、文化传承、民生改善于一体的系统性变革，是对城市生命体的整体焕新。当前有些地方仍存在理念偏差，把城市更新等同于单项工程，局限于老旧小区改造、路面翻新等基础操作，忽视功能迭代、业态导入与长效治理。坚持系统观念，首先要实现理念升级，从外延扩张转向内涵提升，从项目思维转向系统思维，从建设为主转向建管并重。把更新放到城市发展全局中定位，统筹生产、生活、生态三大空间，兼顾当前短板与长远竞争力，兼顾硬件完善与软件升级，兼顾经济收益与民生福祉，推动城市从建好房子向打造高品质生活共同体跃升。应立足城镇化发展实际，以系统理念盘活低效空间、完善公共服务、补齐设施短板，把更新转化为拉动投资、促进消费、改善民生的综合引擎，彰显理念转变带来的实践效能。

以系统观念强化规划引领，从零散推进转向整体谋划。科学规划是城市更新的第一道工序，唯有系统谋划才能避免碎片化、短期化。实践表明，缺乏统筹的局部改造易造成资源浪费、功能错配、风貌割裂。坚持系统观念，需要构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”一体化体系，做到全域覆盖、上下衔接、远近结合、多规协同。一方面，要科学编制中长期专项规划，明确总体目标、重点片区、实施策略与时序安排，强化目标传导与刚性约束；另一方面，要常态化开展“城市体检”，以数据精准识别交通拥堵、易涝隐患、服务不足、空间闲置等问题，建立问题清单、项目清单、责任清单，实现“诊断—施策—落地—评估”闭环管理。应通过专项规划、技术导则与工作指引配套发力，统筹推进老旧小区、棚户区、历史街区、低效用地更新，推动规划从纸上落到地上，以科学布局引领有序实施。

以系统观念厚植人文根脉，从拆改为主转向留改拆并举。历史文脉是城市的灵魂，系统更新必须守住文化根脉、留住城市记忆。一些地方曾陷入大拆大建误区，导致肌理破坏、风貌趋同、乡愁消逝，教训深刻。中央明确要求城市更新坚持保护第一、应保尽保，从“拆改留”转向“留改拆”，以“绣花”功夫微改造、精提升。盐城作为省级历史文化名城，应坚持外塑城形、内铸城魂，统筹保护、传承、利用，推进遗址保护、非遗活化、街区焕新，把历史遗存转化为文化地标与城市客厅。在更新中严格落实先调查后建设、先考古后出让，完善历史文化遗产“一张图”管理，推动老城肌理、红色文化、湿地特色与现代功能有机融合，让城市既有时代颜值更有历史底蕴，为创成国家级历史文化名城夯实基础。

以系统观念优化要素保障，从政府单干转向多元共治。城市更新投入大、周期长、链条长，单靠财政难以为继，必须以系统思维整合资金、土地、人才、技术等要素，构建政府引导、市场运作、公众参与、专业支撑的可持续模式。资金上积极争取中央预算内投资、专项债与超长期特别国债支持，探索设立市级更新基金，运用REITs等工具吸引社会资本，鼓励民企参与基础设施与公共服务运营；土地上深化存量盘活，推行组合出让、弹性容积率、跨区开发权转移等创新，提升低效用地利用效率；人才上组建专家委员会，引入一流团队与社区规划师，以专业力量提升设计品质与微更新水平。应通过多元筹资、存量盘活、专业赋能，有效破解资金紧、用地难、标准缺等瓶颈，激发市场与社会活力，形成共推更新的强大合力。

以系统观念健全长效机制，从重建设转向全周期管理。系统推进城市更新，关键在机制、重点在长效。完善统筹协调机制，强化市县联动、部门协同、专班推进，明确权责边界，形成立体网状、高效联动工作格局；健全公众参与机制，畅通民意表达渠道，保障群众知情权、参与权、监督权，把群众急难愁盼作为更新优先方向，在加装电梯、养老托育、停车便民、雨污分流等小事中做实民生大事；建立全生命周期管理机制，覆盖规划、建设、管理、运营、维护各环节，运用大数据、物联网推进智慧管理，提升城市精细化、智能化水平。就盐城而言，应以机制创新破解协同不足、重建轻管、参与不够等问题，推动城市更新从工程建设走向系统治理，实现长效常治。

（作者为市委党校教务处副处长、副教授。本文为2026年度市社科基金项目“以系统观念高质量推进盐城城市更新的对策研究”〈26SKB519〉阶段性成果）