许雪儿
“一老一小”服务是核心民生议题与治理命题，关乎全生命周期福祉。“一老一小”服务具有多主体交织（民政、教育等12个部门参与）、跨领域嵌套（养老托育在家庭时空重合）、高复杂性（城乡梯度差异叠加标准动态升级）三重特征。协同治理强调在党的全面领导下，政府、市场、社会等多元主体通过责任共担、资源共享、制度协商，实现公共服务的高效优质供给，其核心价值在于以扁平化、法治化、体系化机制突破传统科层壁垒。因此，应通过立法明确责任边界、机制创新促进部门联动、资源投放精准匹配社区，将“一老一小”服务政策熔铸为全链条解决方案，打造全龄友好型社区。
现状透视：“一老一小”服务的基础与协同初探
总体情况：双轨并进格局初成。我市“一老一小”服务历经基础建设、体系化推进、品牌塑造三阶段，形成“老有颐养、幼有善育”双轨并进格局；建立起兜底性普惠型供给体系，打造全国性品牌“盐年益寿”；“一街道一乡镇一普惠”覆盖面90%以上，每千人口托位数4.5个，形成多元覆盖城乡的照护体系。
群体特征：老龄少子双重承压。老龄化程度居全省前列，60周岁及以上人口201.5万、占比30.12%，呈现基数大、寿龄高、空巢多、增速快等特点。农村问题更为显著，失能、空巢老人占比超30%，医康护、助餐需求迫切。少子化加剧，2024年出生人口仅2.19万。
政策框架：规划引领目标锚定。形成“规划引领+专项攻坚”框架，制定《“一老一小”整体解决方案》《盐城市“十四五”老龄事业发展规划》等系列文件，加密织牢“一老一小”民生保障网，打造“15分钟养老服务圈”及农村三级设施联动，将普惠托育纳入儿童发展规划，推动养老托育更高质量发展。
协同突破：从碎片化到局部联通。政策衔接，创新推动“医养结合”机制，部门联动制度化，建立教育、卫健“双牵头”机制。载体试验，市级品牌统筹与县（市、区）创新结合，如亭湖嵌入式托育点“宝宝屋”、阜宁农村互助养老“堂站共建”、建湖县试点“老幼综合体”，开展“一老一小”融合服务。
问题剖析：协同不足视角下“一老一小”服务衔接的堵点与断点
主体协同弱效：权责交叉与统筹不够。多元主体协同机制不健全，部门间和部门内对均衡发展、融合发展思考不足，导致政策“补丁化”；养老托育联席会议制度落地率不高。考核导向分立（如民政考核养老床位、卫健考核医疗资源），“421”家庭结构成主流，但政策对家庭照护支持（补贴、喘息服务）不足。
资源整合低效：分散配置与共享不足。资金使用碎片化，养老福彩金、托育补贴、残疾康复资金分口下达，社区难以统筹购买复合服务。设施利用“孤岛化”，资源相对失衡且各自独立发展，社区“在地化”弹性服务不足。人才供给断层化，养老护理与育婴培训体系分离，职业院校源头储备不足，持双证者占比小，护理员流动率较高。
供需匹配迟滞：信息阻隔与响应不快。数据壁垒资源错配，民政、卫健、教育入学系统互不联通，数据跨部门共享不够。需求响应机制钝化，部分农村地区养老医养服务需求未响应率较高，服务可及性较低。评估反馈体系缺失，缺乏老幼综合体等跨部门效能指标，政策调整滞后。
优化路径：构建协同高效的“一老一小”服务政策衔接新机制
强化顶层统筹，构建责任共同体。在人口高质量发展的综合性视角下高位推动，加强市“一老一小”工作协调小组工作，健全“党委领导、政府主导、部门配合、社会协同、市场参与”联动机制。坚持生育友好、老年友好、家庭友好理念，出台《“一老一小”服务整合三年行动方案》，研制协同责任清单；编制《“老幼共托”服务机构建设规范》，按“最佳辐射半径”配置，明确空间设计、安全标准、服务流程。
优化共治平台，打通线下、线上服务双通道。线下街道设立“老幼服务综合岗”，实现群众“一窗办”。线上建设“盐颐养·盐育苗”数据协同驾驶舱，多主体实时有效链接，开发“个性服务云”，实现服务“一键智达”、监管“一屏掌控”、补贴“秒审秒批”。成立养老托育志愿者联盟，推行“时间银行2.0”。
推动服务融合，定制城乡暖心包。进行家庭需求常态化评估，为“失能老人+留守儿童”家庭提供上门医疗、代购配送及4小时应急托育，为农村独居老人配备智能手环（30分钟响应）。创新城乡场景，农村推广“上门居家托养+嵌入式村居联养”及“村医+社工”周探访，扩大长期护理险、儿童重疾险覆盖面；城市试点“康养+”“医养+”融合业态，建代际学习中心，增设护理院。
创新资源配置，激活闲置潜能。坚持有效市场和有为政府更好结合，空间复用，扩大普惠型养老育幼一体化试点范围。智能调度，基于历年服务数据训练AI模型，生成“资源需求热力图”，引导服务供给精准投放。实施要素改革，破解“人地钱”瓶颈，优先划拨供应养老托育设施用地，联合职业院校开设“老幼共护”定向班，招募退休医护担任失能康复指导员，组建党员志愿者“代际服务团”。
健全效能闭环，确保温度可感。开发“事业+产业”双轨评估模型，核心指标包括政策衔接度（跨部门任务完成率）、资源周转率（如长者食堂使用率）、家庭满意度（第三方调查得分）、社会资本参与度（PPP项目年增长率）、协同效能值（数据共享率/服务响应速度）等。委托高校或智库开展年度第三方评估，通过“大综合一体化”平台，归集民政、卫健等部门的14项行政权，实现“监管一件事”闭环。
（作者为盐城工业职业技术学院讲师。本文为2025年度市社科基金项目“协同治理视角下盐城市‘一老一小’服务政策衔接机制与优化路径研究”〈25skB140〉阶段性成果）