朱思雨 王亚男 徐凯
党的二十届三中全会提出，改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。近年来，我国人口老龄化程度日益加剧，年老、疾病、伤残等因素导致失能、半失能人口不断增加，失能人员家庭照护负担逐步加重，长期护理需求也随之上升。探索建立长期护理保险制度，是应对人口老龄化、促进社会经济发展的战略举措，是实现共享发展改革成果的重大民生工程，也是健全社会保障体系的重要制度安排。
国内外长期护理保险的发展情况
国外长期护理保险主要有四种典型模式，代表国家分别是美国、英国、德国与日本。长期护理保险起源于20世纪70年代的美国，保险资金来源主要为老年和残障健康保险及医疗援助保险（二者分别针对老年人和低收入群体），由政府提供税收优惠政策、商业保险公司提供长期护理保险、个人自愿购买，通过《长期护理保险示范法规》保证双方利益，规定投保人一般为50岁至70岁。英国于1991年开始推行长期护理保险，并将其作为一种社会福利，筹资方式以各级政府负担为主，减轻公民支付护理津贴的经济压力，保障国家保障型的长护险政策稳步实行。德国1994年正式通过长期护理保险议案，成为第一个将长期护理保险设置为独立险种的国家，范围覆盖所有需要护理的人群，包括住院及居家护理，采取社会长期护理保险和强制性商业长期护理保险相结合的双轨运行模式。日本老龄化严重，在2000年正式实施社会化长期护理保险制度，采取强制投保、部分补贴的社会保障型护理保险模式，其保险费用由政府、企业和个人按比例缴纳承担。
2016年人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》标志性文件，提出开展长期护理保险制度试点工作的原则性要求，长护险制度在全国范围内逐步推广，河北承德、吉林长春、江苏南通、四川成都、浙江宁波等15个地区开展长期护理保险制度试点工作。随后，北京市海淀区和浙江省嘉善县也分别开始探索长期护理保险制度。2020年5月，国家医疗保障局发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（征求意见稿）提出扩大试点范围，拟在原来15个试点城市基础上，按照每省1个试点城市原则，将试点范围扩充为29个城市，试点期限两年。同年9月，国家医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，将长期护理保险试点城市增至49个。党的二十大报告进一步明确提出要“建立长期护理保险制度”。我市于2022年开展试点长期护理保险制度，但在保障对象、筹资支付、服务供给及监督管理四大体系建设方面尚处于探索阶段。
我国长期护理保险制度试点运行的不足
参保与受益对象未实现全覆盖。在长期护理保险参保对象方面，包括职工基本医疗保险参保人和城乡居民基本医疗保险参保人。目前我市长期护理保险仅覆盖市区职工和城乡居民基本医疗保险参保人员。在受益对象方面，前两批试点的49个城市中，大部分城市强调要解决重度失能人员基本护理保障需求，优先保障符合条件的失能老年人、重度残疾人，成都和上海等地的长期护理保险政策覆盖了中度失能人群，而我市长期护理保险主要覆盖重度失能参保人群。
长期护理服务供需发展不匹配。长护险服务形式分机构护理、居家上门护理和居家自主护理三种。实际运行方面存在两方面问题，一方面为长期照护服务供给总量不足，专业护理人员严重缺乏，部分地区存在“纯亲情”服务，亲属照护能力不足，部分失能人员未能享受到机构护理；另一方面为失能人员长期护理需求与内容不匹配，护理服务机构仍以解决基本生活照料问题为主，专业护理能力不足，服务质量难以保障。此外，入住率也存在两极分化现象，“一床难求”和“空床现象”同时存在。
运行管理机制有待健全完善。长期护理服务介于一般生活照料服务与医疗护理服务之间，现有关于长期照护服务的运行规则，既无法完全遵循养老服务管理制度，也不能照搬医疗机构管理制度。目前，我国长期护理服务行业尚在探索发展阶段，存在供应不足、专业不强和监管不到位等问题，一定程度制约了长期护理保险制度发展。
完善长期护理保险制度的路径研究
加强政策制度顶层设计。长期护理保险作为社会保险的“第六险”，要从制度公平性出发，最终覆盖全民。因此，在扩面、扩员、扩资、扩能制度发展中，保障长期护理保险独立发展和可持续运行十分必要，需要重点厘清城乡间、不同失能等级人群间、重点保障与普惠受益三类关系。扩面，要在基金平稳运行情况下逐步探索扩面至城乡居民；扩员，先重点解决重度失能人员待遇保障，再在评估基金可持续性基础上逐步探索覆盖中度失能人群；扩资，在不增加单位与个人负担前提下，建立多元筹资机制，明确个人、政府和社会应承担的责任；扩能，优化完善照护服务方式，合理制定居家护理、养老机构、医疗机构三种方式支付标准，使基金支付更好延长失能患者生存时间和提升其生活质量。
探索建立统一评估体系。根据国家《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》，进一步细化长期照护需求评估标准，强化评估机构管理，保证失能评估的公正性和客观性，将保险待遇给付与护理分级相挂钩。
健全完善运行管理机制。明确定点机构协议管理和费用结算方式，制定照护服务机构准入和退出机制，规范监督管理制度。明晰照护服务机构的性质、服务主体、服务对象、服务内容，构建具体的机构建设标准、服务设施标准及照护人员从业资格标准、服务和管理规范等，建立健全服务质量评估制度，使长期护理保险制度的成果真正转化为惠及老年人生活的实践成果。
（作者单位：市委党校、国家统计局盐城调查队、市医保局）