朱汉领
农村土地在一二轮承包过程中，以“农户”为单位进行，对婚进婚出、新生儿、死亡人员的土地承包权处理，各地大多执行“增人不增地、减人不减地”政策。但随着农业税、“两上缴”、村提留乡统筹等村民“负担”取消，加之耕地保护费等各类农业补助到位，农村土地“值钱了”，有土地就等于有收入。在此背景下，进一步明确农民土地承包权进退机制已不容回避。
“老”政策
造成“苦乐不均”局面
“生不添死不减”的“老”政策，其政策背景、环境、对象已发生深刻变化，加之各种惠农政策交织影响，可谓世殊时异。其间，农村土地承包法虽作两次修改，相关条文的规定仍然笼统，缺乏明确具体的操作指导，导致实际工作中农民承包权该进的进不了，该退的退不出来，形成一部分人长期不享受权益、另一部分人长期重复享受权益的局面，呈现“苦”“乐”两极分化。
农村土地承包权“新人入口”不明确，不均矛盾长期存在。二轮承包前期，农民承包土地等于增添“负担”。到了二轮承包中后期，土地隐性收入明显增加，已成年孩子争取土地承包权要求日渐高涨，但村委会往往以“农户”为单位承包等理由不予调整。
农村土地承包权“老人（死亡）出口”不明确，导致村集体利益长期流失。受“老”政策和各种阻力影响，当老人过世，甚至“绝户”时，村集体依然无法收回其名下的承包田，导致村集体利益长期流失。同时，因该退而退不出，权益长期重复享受，引发群众“攀比”的不平衡性矛盾也长期存在。
农村土地承包权进退机制不明确，影响人群不在少数。新生儿和死亡人员对农村土地承包权进退影响较大，新生儿至成年该享受人员减去死亡该取消人员之差，呈净增长趋势。尤其随着现行生育政策放开，农村二胎、三胎小孩越来越多，必将集中在三轮承包中争取权益。
调整“老”政策
条件日臻成熟
主体结构上由“全员”向“少数”转变。随着年龄增长，独立个体种田的农民越来越少。目前种田的农民，主要为60岁以上老人，超村总劳力数三分之一，是传统概念上靠田为生的“农民”。而50岁以下多为“半技半农”，以其他收入为主，种田为辅。而在二轮承包期间成长起来的“新一代”青年人几乎没人种田。显然，当前农业生产主体结构已发生显著变化，大部分农民离开田或不要田，为解决极少部分人员要田（或要权益）腾出空间。
主体选择上由“要田”向“要权”转变。2003年执行的土地流转法，使农民不再捆绑在土地上。特别是近年来农业机械化的普及，促进了土地流转，更推进了农民与土地解绑，赋予农民对土地更多选择，农民可要田，也可要权益（货币结算）。而二轮承包成长起来的青年人维权，货币化结算是他们的主要选择。这种变化为“动账不动田”创造了基础，为“新人”要“田”提供政策调整的空间和赋予新的手段。
在时间上有足够“窗口”期。各地农村土地二轮承包期限至2028年10月左右，可以利用这五年多时间，开展专项摸底调查、政策制定、试点总结、全面推广等工作，探索出符合三轮承包要求的承包权进退机制。
“人在权在”进退机制
符合长久现实需求
习近平总书记强调，农村土地第二轮承包到期后再延长30年，这是保护土地承包关系长久不变的重大举措，要严格保护农民承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农民承包权。遵循这个原则和要求，结合农村一线工作实践，提出在三轮承包中引入“人在权在”农民土地承包权进退机制构想，推进农民土地承包权分配公平化、长久化。
严格村集体经济组织成员户籍进出管理。公安机关和村委会严格加强村婚进婚出妇女和新生儿、死亡人员的户籍管理，特别是到2028年10月各村集体组织成员的户籍数，无论三轮承包在二轮承包基础上有无调整，这是农村集体土地权益分配的基础和基数，也是体现农村土地分配权益公平、合理、有效、唯一的标尺。
确定村集体经济组织成员权益均等化。坚持二轮承包大原则不变前提，村集体或以村为单位或以自然组为单位，对辖区总面积除去5%作为机动地外，一律平均分配，实现所有集体组织成员权益均等。在当前土地较大面积流转新形势下，实现全员人员土地权益均等化难度并不大。因为“新人”维权，不是真正要田，而是货币化结算。
建立“人在权在”土地承包权动态机制，也就是建立新人该进即进、老人死亡即退的动态办理制度。一是对已成年的新成员或婚进妇女，愿意种田的，本着就近方便农户、“小田并大田”原则，从村机动田、群众流转田块、村集体收回的地块中补足；对不愿意种田的，依据村土地流转价格为标准，以货币化结算予以权益保障。二是对死亡老人，村当年依法收回土地承包权，其名下土地可收回重新整合发包，也可签约流转其子女种植，收取土地流转金。三是对考取公务员、事业单位、国有企业青年人及婚出人员，村委会适时收回其农村土地承包权，也可签约流转其父母种植，收取土地流转金。四是对农村实际工作中另外出现的特殊类型进出人员，以稳定为原则，视具体情况给予稳定或调整。
进一步深化土地制度改革，促进农村长期稳定。在充分尊重农民意愿的基础上，以自然组或村为单位，将农民分为两类，一类是仍愿意种田的，一类因身体、居住等原因不种田的。愿意种田的，将其名下的多块田合并，选择地块好、位置好的区域给他们承包种植，自行收益。对不再种田的农民，继续推行土地制度改革：一是实行土地承包权和经营权分离，土地经营权逐步由村委会（或村集体经济组织）回购统一经营，由村公开招标确定种植主体，实行抵押种田，村集体依据发包收入结算农民土地权益，农民凭土地承包面积享受权益。二是推行“小田变大田”改革，村集体回购农民土地经营权后，适时开展土地平整，逐步实现土地由零碎化向条田化、高标准农田化转变，为全程推广农业机械化做基础，努力提高土地产出效率。三是推行权益福利化分配，对村回购经营权所合并的大面积田块对外发包经营产生的增值收入、合并田块形成溢出面积产生的溢出收入，实行权益共享，推行“二次”福利化分配，努力增加群众收入。在收回死亡人员土地承包经营权时，按三年左右的土地权益为标准，给予家庭一次性抚恤性补偿，这既体现对农民的尊重，也是对其家庭一种财产性补偿。
（作者为亭湖区黄尖镇社会治理局局长）